Vergaderjaar 1911-1992

22694 Aanwijzing van documenten dienende ter vaststelling van de identiteit van personen, alsmede van enige gevallen waarin de identiteit van personen aan de hand van deze documenten kan worden vastgesteld (Wet op de identificatieplicht)

Nr. 3 MEMORIE VAN TOELICHTING

ALGEMEEN

1. Inleiding

In het regeerakkoord van 1989 (Kamerstukken 111989/90,21 132, nr. 9, par. 14) wordt een beperkte identificatieplicht aangekondigd waaraan moet kunnen worden voldaan met behulp van bestaande documenten. Gezegd wordt dat de plicht uitsluitend zal gelden in bijzondere situaties die in de wet moeten worden omschreven. Genoemd worden de bestrijding van voetbalvandalisme en fraude. Een algemene identificatie-plicht wordt niet overwogen. Het bijgaande voorstel geeft uitvoering aan deze passage van het regeerakkoord. Binnen de gestelde grenzen is gekozen voor een zo effectief mogelijke aanpak. Dat is in lijn met de grotere waarde die men sedert de totstandkoming van het regeerakkoord is gaan hechten aan rechtshandhaving door de overheid.

ldentificatieplichten dragen bij tot een betere rechtshandhaving, omdat zij de taken verlichten van degenen die met controle en opsporing zijn belast. Daarbij gaat het niet alleen om fysieke controle ter plaatse, bijv. controles gericht op de bestrijding van het zg. zwarte circuit, maar ook om vergroting van de betrouwbaarheid van (basis-)administraties door een deugdelijke toetsing van de personalia van degenen die toegang tot zon administratie wensen. De betekenis van gegevensverificatie en gegevensuitwisseling als controle-instrumenten ter voorkoming en bestrijding van financiële en sociale-zekerheidsfraude wordt vooral bepaald door de betrouwbaarheid van de administraties die de controle­gegevens moeten verschaffen. Ook op internationaal niveau spelen identificatieplichten een rol bij de bestrijding van criminaliteit met finan­ciële aspecten. Als onderdeel van het beleid van de Europese Gemeen­schap op dit gebied is een richtlijn vastgesteld die de lidstaten verplicht tot de invoering vôör 1 januari 1993 van identificatieplichten bij finan­ciële en verzekeringstransacties teneinde het witwassen van criminele vermogens tegen te gaan (PbEG L 166/77).

21 3882F

ISSNO92I -7371 Sdu Uitgeverij Plantijnenstraat 's Gravenhage 1992

Het voorliggende wetsvoorstel wijzigt een aantal bestaande regelingen. Gemeenschappelijk kenmerk van deze regelingen is dat hun niveau van handhaving vooral of mede wordt bepaald door de mogelijkheden om op eenvoudige wijze vast te stellen of iemand inderdaad is voor wie hij zich uitgeeft. Om een beter handhavingsniveau mogelijk te maken, worden door het wetsvoorstel in deze regelingen identificatieplichten opgenomen. Daardoor komt op de betrokkene de verplichting te rusten om desgevraagd te zeggen wie hij is en de juistheid van die opgave met behulp van een identiteitsbewijs aan te tonen. Het wetsvoorstel laat uitsluitend goed beveiligde documenten toe. Dat zijn voor Nederlanders de reisdocumenten in de zin van de Paspoortwet en in bepaalde situaties ook het rijbewijs. Vreemdelingen kunnen gebruik blijven maken van hun verblijfspapieren. De kwaliteit daarvan zal op korte termijn worden verbeterd.

2. Notitie Identificatieplicht

Bij brief van 24juni1988 heeft mijn ambtsvoorganger aan de Tweede Kamer een Notitie ldentificatieplicht gezonden (Kamerstukken II 1987/88, 20612, nrs. 1 en 2). Daaraan voorafgaand was over de recht­matigheidsaspecten van een identificatieplicht het oordeel gevraagd van mr. G. J. Wiarda. Zijn advies is bij brief van 5 juni 1987 aan de Kamer overgelegd (Kamerstukken II 1986/87, 19 991, nr. 1). Volgens dit advies verzetten geen nationale of internationale bepalingen inzake grond­rechten zich tegen de invoering van identificatieverplichtingen op bepaalde terreinen. Binnen de rechtmatigheidsgrenzen zoals die in het advies van mr. Wiarda worden getrokken, gaat de Notitie Identificatie-plicht in op de vraag naar de effectiviteit van identificatieplichten. Nagegaan wordt in hoeverre deze dienstbaar kunnen zijn aan de opsporing van strafbare feiten, de bestrijding van fiscale en sociale fraude en de uitoefening van het binnenlands vreemdelingentoezicht. De notitie spreekt zich tevens uit voor de invoering van een facultatieve identiteitskaart die ter beschikking zal worden gesteld aan degene die dat wenst. De notitie is behandeld in een uitgebreide commissieverga­dering op 30 januari 1989 (UCV 29) en kreeg daar een in het algemeen positieve beoordeling.

3.Adviezen

Over het concept-wetsvoorstel is advies gevraagd aan de Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten (CTW). het Coördinerend Politie Beraad ICPB). de Registrstiekamer, de Sociale Verzekeringsraad (SVR), de Vereniging van Nederlands, Gemeenten (VNG) en de Voorlopige Raad voor de Persoonsinformatievoorziening (RAP). Behalve van de genoemde instanties is nog advies ontvangen van de Coornhert­Liga, de Koninklijke Notartële Broederschap, het Landelijk Bureau Racis­mebestrijding (LBR) en het Nederlands Juristen Comité voor de Mensen­rechten (NJCM). De adviezen worden bij deze memorie overgelegd. In de concept-wettelcst zijn naar aanleiding van de adviezen wijzigingen aange­bracht. De daarbij aangepaste toelichting is bovendien op een aantal plaatsen verduidelijkt en geectualiseerd. Een belangrijke actualisering houdt verband met een uitspraak van ht EG-Hof van Justitie (Giagou­nidis tegen de stad Reutlingen, 5 maart 1991, C-376/89), op grond waarvan in het nu voorliggende wetsvoorstel is afgezien van de invoering van een facultatieve identiteitskaart voor uitsluitend binnenlands gebruik.

4.Identificatie

identiteitsbewijs
Identificatie is het vaststellen of aantonen welke persoon iemand is. Dat kan op verschillende manieren. Behalve door middel van bijv. fotos, vingerafdrukken of getuigenverklaringen, is identificatie mogelijk met behulp van een document met daarop informatie over de vraag wie iemand is. Zon identiteitsbewijs bevat in elk geval de naam, eventueel een foto en verder de gegevens die nodig zijn voor het doel waarvoor het bewijs is uitgegeven. Men kan een identiteitsbewijs definiëren als een bewijs dat is bestemd om aan te tonen dat de houder degene is voor wie hij zich uitgeeft. Een legitimatiebewijs onderscheidt zich van een identi­teitsbewijs, omdat het primair dient om informatie te verschaffen over de hoedanigheid of bevoegdheid van de houder. Als het daarnaast ook persoonsgegevens bevat, is het tevens identiteitsbewijs. De memorie gebruikt identificeren en identiteitsbewijs als in deze zin van legitimeren en legitimatiebewijs te onderscheiden begrippen.

bestaande identificatieplichten
Identificatieverplichtingen komen in de Nederlandse wetgeving in verschillende vormen voor. De meeste bepalingen richten zich recht­streeks tot de burger in een bepaalde hoedanigheid of situatie. De verplichting kan expliciet worden opgelegd, zoals bijv. in de Wet admini­stratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wet Mulder): zowel in het kader van de controle als met het oog op de afwikkeling van de geconstateerde overtreding, is de verkeersovertreder verplicht zijn identi­teitsgegevens op te geven (art. 3, eerste lid, jo. art. 24, eerste lid). Een ander voorbeeld biedt de Vreemdelingenwet: vreemdelingen zijn verplicht identiteitspapieren bij zich te dragen en desgevraagd te tonen (art. 17, eerste lid, aanhef en onder a). Maar vaker heeft de identificatie-plicht een impliciete vorm. Zulke impliciete verplichtingen komen voor in bepalingen die de bevoegdheid geven inzage te vorderen van een document dat ook de identiteit van de houder vermeldt, zoals de bevoegdheid om van de bestuurder van een motorrijtuig het rijbewijs ter inzage te vragen (art- 33, eerste lid, aanhef en onder c, Wegenver­keerswet). Algemener is de bevoegdheid om inzage te vorderen van alle bescheiden waarvan inzage nodig is voor de controte of opsporing (bijv. art. 84. eerste lid, Wet personenvervoer of art. 22, tweede lid, Wet arbeid buitenlandse werknemers).

verificatie
Van deze directe (expliciete of impliciete) identificatieplichten moeten worden onderscheiden de bepalingen die niet rechtstreeks een identifica­tiepliçht jegens de overheid op de burger leggen, maar een andere burgr of een particuliere instantie verplichten om de identiteit van de betrokkene te controleren. Een dergelijke verificatieplicht komt onder moer voor in de Wet persoonsregistraties: de houder van de persoonsre­gistratie moet de identiteit vaststellen van degene die gebruik wil maken van een recht op kennisinwinning van zijn eigen gegevens (art. 29, vierde lid). Een ander voorbeeld biedt de Wet identiteitsveststelling financiële dienstverlening: da bank moet de identiteit van de cliënt bij het aangaan van de relatie vaststellen en registreren, dwz veetleggen in de bank­administratie (art. 2, erste lid).

bewijsplicht
De identiftcatieplichten in het wetsvoorstel zijn aan te merken .als bewijsplichten. Er is afgezien van de zgn. toonplicht-constructie. Deze houdt in dat degene die zich moet identificeren, nog niet in overtreding is als hij niet op eerste verzoek een identiteitsbewijs kan laten zien, maar eerst als hij niet van de gelegenheid gebruik maakt om het bewijs op een later tijdstip alsnog te tonen. Tegen dergelijke toonplichten valt aan te voeren dat identificatieplichten de rechtshandhaving vooral dienen in de mate waarin zij de taken verlichten van degenen die met controle en opsporing zijn belast. Naarmate vaker moet worden goedgevonden dat men het identiteitsbewijs ook nog later mag komen laten zien, vermindert het voordeel van de taakverlichting. Men wordt dan ook minder gestimuleerd om een identiteitsbewijs bij zich te dragen. En de politie zal dan ook weer vaker iemand mee naar het bureau moeten nemen, indien voldoende andere identificerende gegevens  zoals bijv. een kenteken  ontbreken. Een bewijsplicht kan worden omschreven als de verplichting om een daartoe aangewezen identiteitsbewijs op eerste verzoek te overhandigen aan de controleur of de opsporingsambtenaar die in het kader van zijn taakvervulling naar dat bewijs vraagt. In het wetsvoorstel wordt dit tot uitdrukking gebracht door waar nodig steeds te spreken over een verplichting om het identiteitsbewijs desgevraagd «terstond» ter inzage te verstrekken. Een bewijsplicht zal in het algemeen een draagplicht impliceren, maar is daarmee niet gelijk te stellen. Ook als de betrokkene de identiteitskaart niet bij zich draagt, maar wel in staat is deze onver­wijld in zijn bezit te krijgen (hij heeft de kaart bijv. in zijn werkkast of bureau liggen), kan hij voldoen aan de op hem rustende bewijsplicht. Er is bewust afgezien van het stellen van een afzonderlijke strafsanctie op het niet bij zich dragen van een document, aangezien de voordelen daarvan niet tegen de nadelen op wegen (zie hierna de toelichting op de wijziging van de Vreemdelingenwet). Effectiviteit in de zin van gedrags­beïnvloeding moet hier primair worden verwacht van de mogelijkheid de betrokkene die zich niet wil of kan identificeren, mee te nemen naar het bureau om daar de identiteit op een andere wijze vast te stellen.

sanctionering
De identificatieplichten die door het wetsvoorstel worden aangescherpt, vallen uiteen in bepalingen die verplichten tot een identificatie rechtstreeks tgenover een overheidsinstantie, en bepalingen die een derde (de bonk, de werkgever of de notaris) verplichten de identiteit van iemand te controleren (verificatieplichten). De sanctionering van de verificatieplichten is voldoende geregeld in de bestaande wettelijke en andere regelingen. Zo is bijv. de verrficatieplicht in de Wet identiteits­vaststelling financiële dienstverlening als economisch delict strafbaar gesteld (art. 1,4º, WED). Hetzelfde geldt in beginsel voor de identifica­tieplichten tegenover de overheid. In het algemeen kunnen de bestaande senctionering.n van het ruimere geheel van verplichtingen waarvan de aangescherpte identificatiebepaling telkens deel uitmaakt, toereikend worden geacht. Daar komt bij dat men bij de niet-naleving van een straf­rechtelijk gesarlctionmerde identificatieplicht Steeds is aan te merken als verdachte, zodat men ken worden onderworpen aan de identificatiemaat­regelen die zijn voorzien in het wetsvoorstel over de anoniem, verdachte (19 757). Op de noodzaak tot specifieke of aanvullend. sanctioneringen bij bepaald identificatieplichten wordt hieronder bij de toelichting op die plichten nader ingegaan.

5.Aanwijzing van documenten

bestaande documenten
Het wetsvoostel begint met de aanwijzing van de documenten die als officieel identiteitsbewijs zullen gelden. Allereerst worden aangewezen het paspoort en de andere reisdocumenten, bedoeld in artikel 2 van de Paspoortwet (Stb. 1991, 498). Verder zal in bepaalde gevallen ook het rijbewijs kunnen worden gebruikt. Het paspoort is primair een document voor grensoverschrijding, maar fungeert in de praktijk ook als identiteits­bewijs. Het rijbewijs dient om vast te stellen of de houder bevoegd is om een motorrijtuig te besturen, maar ook dit document doet daarnaast dienst als identiteitsbewijs. Een algemeen identiteitsbewijs wordt tot dusverre in Nederland niet door de overheid verstrekt. Aan de behoefte die in de praktijk aan zon algemeen bewijs bestaat, wordt tot op zekere hoogte tegemoet gekomen door paspoort en rijbewijs. Beide documenten worden door de overheid uitgegeven, hebben een brede verspreiding en zijn in redelijke mate tegen vervalsing beschermd. De functie van algemeen identiteitsbewijs kunnen zij echter niet vervullen door de beperkingen waaraan hun verstrekking is onderworpen. Daarom zal een aanvullend identiteitsbewijs beschikbaar moeten komen, dat verkrijgbaar dient te zijn voor iedere Nederlander die aan de voorge­stelde identificatieverplichtingen zal kunnen worden onderworpen. Vreemdelingen moeten op grond van de Vreemdelingenwet al beschikken over papieren waaruit hun identiteit en nationaliteit blijkt, in de regel hun nationale paspoort. Ten aanzien van vreemdelingen wordt er daarom mee volstaan deze documenten aan te wijzen.

nationale identiteitskaart
In het concept-wetsvoorstel was aanvankelijk voorzien in de invoering van een facultatieve identiteitskaart waarvan het gebruik zou zijn beperkt tot Nederland. Inmiddels lijkt op grond van recente jurisprudentie van het EG-Hof de verwachting gerechtvaardigd dat een dergelijke beperking onder het EG-recht niet zal zijn te effectueren. Het gaat om de uitleg die het EG-Hof in zijn uitspraak van 5 maart 1991 in de zaak C-376/89 (Giagounidis tegen de stad Reutlingen) geeft aan artikel 4, eerste lid, van de richtlijn inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing van het verblijf van de werknemers der lidstaten en van hun familie binnen de Gemeenschap, van 1 5 oktober 1 968 (PbEG L 257). Volgens het Hof moet dit artikel in die zin worden uitgelegd dat een lidstaat verplicht is om op zijn grondgebied verblijfsrecht toe te kennen aan de in artikel 1 bedoelde werknemers, indien zij een geldige nationale identi­teitskaart overleggen, zelfs als deze de houder niet het recht geeft het grondgebied van de lidstaat van afgifte te verlaten. Bij brief van 1 6 augustus 1991 heeft de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken de Tweede Kamer over deze kwestie bericht (Kamerstukken II 1990/91, 22 151, nr. 2). Aan het genoemde arrest wordt in de brief de conclusie verbonden dat een binnenlandse nationale identiteitskaart tevens als identificatiemiddel in de andere EG-lidstaten zal kunnen worden gebruikt en dat dus de invoering van een afzonderlijke binnenlandse nationale identiteitskaart naast een reisdocument voor het reizen binnen Europa niet zinvol meer is.

beperking toepassing rijbewijs
Anders dan de eerdergenoemde reisdocumenten vermeldt het huidige rijbewijs niet de nationaliteit. Dit document is daarom niet een doelmatig identificatiemiddel in situaties waarin de nationaliteit een rol speelt, zoals bij de controle op illegale arbeid en illegaal verblijf. Aan dat bezwaar zou tegemoet gekomen kunnen worden door op het rijbewijs de nationaliteit te vermelden. Een dergelijke vermelding roept echter op haar beurt nieuwe bezwaren op. Zo vergt opneming van het gegeven van de natio­naliteit niet alleen aanpassing van het model van het rijbewijs, maar ook wijziging van de software van het rijbewijzenregister in Veendam en van alle gemeenten, aangezien deze met uiteenlopende programmatuur werken. Verder zou door het stellen van de nationaliteitseis het rijbewijs voor de houders van een bestaand rijbewijs eerst bruikbaar zijn als identiteitsbewijs na vervanging wegens het verstrijken van het tijdvak waarna het rijbewijs moet worden vernieuwd. In het uiterste geval is dat tien jaren. Daarnaast zouden specifieke voorzieningen moeten worden getroffen voor de gevallen waarin de nationaliteit van de houder zich wijzigt. Wegens deze bezwaren is afgezien van een aanpassing van het rijbewijs door daarop een voor dat document oneigenlijk gegeven als de nationaliteit te vermelden. Het wetsvoorstel gaat uit van het rijbewijs in zijn huidige vorm, maar laat dit als identiteitsbewijs alleen toe in de gevallen waarin de nationaliteit bij de identificatie niet of nauwelijks van betekenis is. Wat betreft de situaties waarover dit wetsvoorstel bepalingen bevat, is dat het geval bij de identificatie in verband met zwartrijden en voetbalvandalisme en bij de identificatie jegens financièle instellingen en de notaris.

6.Wijziging van de Paspoortwet

Als identiteitsdocumenten zijn aangewezen de reisdocumenten in de zin van de Paspoortwet, zoals het nationale paspoort en het beoogde reisdocument om te reizen in Europa. Een document voor grensover­schrijding heeft een belangrijke functie als bewijs van de identiteit van de houder. Weliswaar is een identiteitsbewijs omgekeerd nog geen document voor grensoverschrijding, maar in een Europa met open binnengrenzen heeft dit onderscheid praktisch geen betekenis meer. Waar in het vervolg van deze memorie wordt gesproken over (nationale) identiteitskaart, wordt gedoeld op het reisdocument waarmee binnen Europa zal kunnen worden gereisd. Met het oog hierop zal in de Paspoortwet uitdrukkelijk worden geregeld hoe dit document zich als reisdocument verhoudt tot de andere in de Paspoortwet geregelde documenten. Noodzakelijke aanpassingen van de Paspoortwet betreffen o.a. de aanvraagprocedure, de toepassing van weigeringsgronden, de verstrekking aan minderjarigen en het bezit van meerdere reisdocu­menten naast elkaar. Bij de op 1 januari 1992 in werking getreden Paspoortwet is bewust gekozen voor een systeem van rijksregelgeving. Hoewel het onderhavige wetsvoorstel geen gevolgen heeft voor de Nederlandse Antillen en Aruba, komt het toch onwenselijk voor om de Paspoortwet bij gewone wet te wijzigen. Er zou dan immers sprake zijn van een wijziging van een rijkswet, zonder dat inschakeling van de overzeese parlementen plaatsvindt en zonder dat de wijzigingen in de Nederlandse Antillen en Aruba worden gepubliceerd. Daarom is ervoor gekozen de wijzigingen van de Paspoortwet niet bij het voorliggende voorstel, maar bij afzonderlijk voorstel van rijkswet tot stand te brengen.

7.Eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer

Met het commentaar van de Registratiekamer is in het voorliggende wetsvoorstel zoveel mogelijk rekening gehouden. Aan de opmerkingen over de bepalingen in het oorspronkelijke concept-wetsvoorstel die betrekking hadden op de invoering van een nationale identiteitskaart kon worden voorbij gegaan, omdat dat deel van het wetsvoorstel is komen te vervallen. Ten aanzien van de andere bepalingen in het wetsvoorstel merkt de Registratiekamer op dat van geval tot geval moet worden aangegeven welke aan een getoond document te ontlenen gegevens moeten worden vastgelegd. Uit de grondrechtsdimensie van deze materie, het feit dat vastlegging en gebruik van persoonsgegevens de persoonlijke levenssfeer van individuele burgers raken, vloeit voort dat een registratieverplichting strikt beperkt blijft tot vastlegging van die gegevens waarvan opn-emirig noodzakelijk is voor het doel waartoe een dergelijke verplichting wordt gecreëerd. Hieruit volgt, aldus de Registra­tiekamer, dat deze verplichting, daar waar zekerheid omtrent naleving van een identificatie- en verificatieplicht op deelterreinen voorop staat, beperkt blijft tot de vastlegging van de aard van het document in combi­natie met het documentnummer, terwijl in de gevallen waarin de voorge­stelde verplichting nieuwe registratie-activiteiten uitlokt, nauwkeurig wordt aangegeven welke gegevens aan een aangewezen document moeten worden ontleend. Het voorliggende wetsvoorstel voldoet aan deze eisen, aangezien het in alle gevallen slechts verplicht tot het vastleggen van de aard van het document en het documentnummer. Daarnaast is er de vraag of de voorgestelde identificatieplichten zich verdragen met het in artikel 8 EVRM geregelde grondrecht op de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Tot de voorwaarden waaronder de overheid inbreuk op dit grondrecht mag maken, behoort het vereiste dat de inbreuk als noodzakelijk in een democratische samen­leving kan worden aangemerkt. De jurisprudentie stelt aan de vervulling van deze voorwaarde onder meer de eis dat sprake moet zijn van een «pressing social need», met dien verstande dat ten aanzien van het bestaan van zon «need» aan de nationale wetgever een zekere beoorde­lingsruimte wordt gelaten. In het hiervoor (par. 2) genoemde advies van mr. G.J. Wiarda werd al aangegeven dat met betrekking tot de bestrijding van fraude op fiscaal en sociaal gebied de argumenten voor de oplegging van een identificatieplicht voor de hand liggen en overtuigend kunnen aantonen dat de Nederlandse wetgever daartoe een «pressing social need» kan zien. Gelet op de mate waarin het zwartrijden en het voetbalvandalisme in de Nederlandse samenleving als een probleem worden ervaren, zal mogen worden aangenomen dat ook de invoering van een identificatieplicht voor zwartrijders en voetbalsup­porters voldoet aan het genoemde vereiste. Met betrekking tot de voorgestelde verbetering van de uitvoerbaarheid van de Vreemdelin­genwet en de Wet buitenlandse werknemers kan worden gewezen op de open grenzen binnen de EG en op de noodzaak van controle op hier te lande bestaande en voor allen toegankelijke voorzieningen.

8.Financiële gevolgen en uitvoeringslasten

kosten van de identiteitskaart
Er wordt naar gestreefd de identiteitskaart tegen kostprijs ter beschikking te stellen. Onder kostprijs is in dit verband te verstaan de door rijk en gemeenten werkelijk te maken kosten die direct of indirect verband houden met de produktie, distributie en afgifte van de kaart. De hoogte van de kostprijs wordt verder bepaald door de kosten van mogelijke aanvullende beveiligingseisen. Er wordt naar gestreefd de uiteindelijke prijs van de kaart voor de burger te beperken tot een bedrag van ten hoogste f 35 â f 40. De identiteitskaart zal niet door het rijk worden gesubsidieerd. Omdat met de identiteitskaart ook naar de andere EG-Lidstaten kan worden gereisd, zal de invoering van dit document de omzet van paspoorten kunnen beïnvloeden. Op het paspoort wordt f 52 rijksleges geheven, In het meest vergaande geval zou het substitutie­effect ertoe kunnen leiden dat op jaarbasis ruim 1 miljoen paspoorten niet meer worden vervangen door een nieuw exemplaar. Het rijk zou daardoor inkomsten derven ten belope van maximaal circa f 50 miljoen per jaar. In de mate waarin burgers naast hun identiteitskaart echter ook een paspoort blijven aanschaffen, kan het nadeel voor de schatkist in werkelijkheid veel lager uitvallen. In het kader van het Project Reisdocu­menten zal onderzoek worden gedaan naar dit substitutie-effect zodat over de financiële gevolgen daarvan meer duidelijkheid wordt verkregen. Conform de gemaakte afspraken zal de Tweede Kamer over de uitkomsten van dit onderzoek worden geïnformeerd (Kamerstukken II 1990/91, 22 151, nr. 1, blz. 2).

uitvoeringslasten
Wat betreft de administratie door bedrijven en banken gaat het om aanscherping van reeds bestaande verplichtingen. Het advies van de SVR spreekt in verband met de verificatieplicht van de werkgever over een kleine administratieve lastenverzwaring. Het voorliggende voorstel bevat daarnaast de verplichting voor de werkgever om de nodige maatre­gelen te treffen ter waarborging van de identificatieplicht door de werknemers. Bovendien zal de werkgever eenmalig aan deze verplich­tingen moeten voldoen ten aanzien van de werknemers die reeds in dienst zijn ten tijde van de inwerkingtreding van deze wet. Ter beperking van de werklastgevolgen van deze inhaalslag voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid een redelijke overgangstermijn te laten gelden waarbinnen de al in dienst zijnde werknemers zich met een toegelaten identiteitsbewijs bij hun werkgever dienen te melden.

kosten en opbrengsten door verbetering van de rechtshandhaving
Ten slotte zijn er de kosten die voortvloeien uit de verbetering van de rechtshandhaving, waaraan het wetsvoorstel een bijdrage beoogt te leveren. Met de CTW ben ik van oordeel dat deze lasten niet aan het wetsvoorstel mogen worden toegerekend. Daarentegen zullen er door de verbetering van de rechtshandhaving opbrengsten voor de schatkist zijn, in het bijzonder in de sfeer van de fraudebestrijding. Voor zover dit betreft de verbetering van de handhaving op het gebied van de sociale zekerheid wordt deze opbrengst geraamd op structureel f 50 miljoen besparingen op uitkeringen/premies minus f10 miljoen kosten bij bedrijfsverenigingen en gemeenten (Kamerstukken 111990/91, 17 050, nr. 139, bijlage 5).

9.Aanpassing van wetten

9.1.Financiële fraude

huidige situatie
Het primaat bij het tegengaan van fraude bij financiële transacties met banken en andere financiële instellingen ligt tot dusver bij de betrokken sector zelf. Regels over de vraag wanneer en hoe de identiteit van cliënten van deze instellingen moet worden onderzocht, zijn vastgelegd in privaatrechtelijke overeenkomsten waarbij De Nederlandsche Bank N.V. enerzijds en representatieve organisaties van het bank- en effecten-wezen anderzijds partij zijn. In deze overeenkomsten verbinden de betrokkenen zich bij transacties met niet op naam gestelde spaarbe­wijzen en bij bepaalde vormen van financiële dienstverlening de identiteit van de cliënt vast te leggen. Deze identificatie moet geschieden met de «zorgvuldigheid die in het maatschappelijk verkeer betaamt». Op grond van de Wet inzake spaarbewijzen (Stb. 1 985, 293) en de Wet identiteits­vaststelling bij financiële dienstverlening (Stb. 1988, 278) zijn de overeenkomsten inzake spaarbewijzen en de bedoelde vormen van duurzame dienstverlening algemeen verbindend verklaard, zodat zij ook gelden voor financiële instellingen die niet partij zijn bij de overeen­komsten, maar wel een of meer van de desbetreffende diensten verrichten (Stb. 1987, 129 resp. Stb. 1988, 679).

De zorgvuldigheidsnorm wordt in een zogenoemde interbancaire gedragsregel nader uitgewerkt. De bank moet zich overtuigen van de identiteit van de tegenpartij. Toegelaten worden daartoe documenten die met een voor de desbetreffende bank aanvaardbare zorgvuldigheid in het verkeer zijn gebracht, zoals onder andere paspoort, rijbewijs en 65+ pas. Aard en gegevens van het getoonde document worden in de bankadministratie vastgelegd. Identificatie van de cliënt mag ook geschieden door een aantekening dat de wederpartij uit anderen hoofde reeds bekend s bij de bankmedewerker. Naam en paraaf van de medewerker worden in dat geval ook vastgelegd.

De interbancaire gedragsregel maakt echter geen deel uit van de genoemde overeenkomsten met De Nederlandsche Bank NV. als partij en is dus ook niet door de algemeen-verbindendverklaring gaan gelden voor de instellingen die geen partij bij die overeenkomsten waren. De positie van de cliënten van deze instellingen kan dan ook verschillend zijn als gevolg van een andere toepassing van de zorgvuldigheidsnorm Daarnaast sluit de ruime omschrijving van de wijze waarop volgens de gedragsregel identificatie kan plaatsvinden, niet goed aan bij de strakkere benadering van het onderhavige wetsvoorsteL Anders dan de gedragsregel kiest het wetsvoorstel voor een limitatieve opsomming van documenten met een voldoende beveïiigingsniveau. EG-richtlijn tegen het witwassen van geld Daarbij komt dat thans op zowel nationaal als internationaal niveau de strijd tegen criminaliteit met financiële aspecten bijzondere aandacht krijgt. Van bijzonder belang is in dit verband de totstandkoming van de EEG-richtlijn waarin een identificatieplicht bij financiële en verzekerings­transacties wordt opgelegd (PbEG L 166/77). De richtlijn vormt een onderdeel van het EG-beleid tegen het witwassen van crimineel verkregen geld. De identificatieplicht geldt voor alle transact,es met uitzondering van incidentele balie-transacties tot 1 5 000 ecu (+/-f 35 000) alsmede kleine verzekeringen. De nationale wetgevingen moeten op 1 januari 1 993 aan de richtlijn zijn aangepast. Met het oog daarop bereidt de Minister van Financiën thans een wetsvoorstel voor tot uitbreiding van de bestaande identificatieverplichtingen bij financiële transacties. Die voorstellen zullen aangeven bij welke transacties en met welke documenten cliënten van financiële instellingen zich dienen te identificeren.

identificatieplicht bij financiële transacties
In het onderhavige wetsvoorstel wordt daarom volstaan met een beperkte aanpassing van de bestaande wetgeving. Deze houdt in dat de identiteitsvaststelling bij de aanvang van de verlening van een duurzame financiële dienst als bedoeld in de Wet identiteitsvaststelling bij finan­ciële dienstverlening (opening van rekeningen en effectendepots en duur van safeloketten) nog uitsluitend kan plaatsvinden aan de hand van een officieel identiteitsbewijs. Een vergelijkbare wijziging wordt voorgesteld met betrekking tot transacties in niet op neem gestelde spaarbewijzen. Deze aanscherping zal naar verwachting op controle en opsporing effec­tiever maken en de preventieve werking van de identiteitsvaststelling vergroten. Aangezien bij deze vormen van fraudebestrijding bekendheid met de nationaliteit van de betrokkene niet van primaire betekenis is, wordt in deze gevallen ook het (Nederlandse) rijbewijs toegelaten als identificatiemiddel. Niet-nakoming door de financiële instelling van de verificatieplichten wordt aangemerkt als een economisch delict.

adviezen
De CTW betwijfelt in haar commentaar of de overheid de identiteits­vaststelling door de financiële instellingen wel goed kan controleren. Volgens de commissie is er veel te zeggen voor continuering van het stelsel van wettelijk geconditioneerde zelfregulering. Het is echter onzeker, aldus de commissie, of het bestaande stelsel van zelfregulering zo kan worden aangepast dat het gewenste niveau (voorgeschreven identificatiedocumenten) en de gewenste reikwijdte (alle financiële instellingen) van regulering kunnen worden bereikt. Het zijn inderdaad deze aspecten die een wettelijke regeling indiceren. Internationale verplichtingen, de afstemming op het voorliggende wetsvoorstel en factoren als een goede handhaafbaarheid en rechtsgelijkheid voor alle betrokkenen, nopen thans tot een regeling door de wetgever zelf. Het is niet goed mogelijk het beoogde en mede door internationale verplich­tingen opgelegde handhavingsniveau langs de weg van de zelfregulering te bereiken.

9.2.Sociale-zekerheids fraude

nummeridentificatie
De sociale-verzekeringsorganen zijn verplicht in hun administraties de verzekerden en de uitkeringsgerechtigden onder hun Sofi-nummer te registreren (art. 23 van de Organisatiewet Sociale Verzekering, Stb. 1989, 119). Voordat iemand in deze administratie wordt opgenomen, worden nummer en bepaalde persoonsgegevens bij het centrale nummerbestand van de belastingdienst op juistheid gecontroleerd. De belastingdienst verifieert de gegevens van een aanvrager die nog niet over een Sofi-nummer beschikt, zonodig bij de bevolkingsadministratie of de vreemdelingendienst. Als degene aan wie een bepaald nummer wordt toegekend, niet degene is die hij zegt te zijn, functioneert het systeem van nummer-identificatie niet meer. Dit risico kan worden beperkt door een deugdelijke verificatie van de persoonsgegevens op het moment dat de werknemer door indiensttreding bij een werkgever toegang tot het systeem verkrijgt.

identificatie jegens de werkgever
Tegelijk met de invoering van het Sofi-nummer in 1989 is aan de werknemer de verplichting opgelegd om aan de werkgever zijn Sofi-nummer en bepaalde persoonsgegevens op te geven. De werkgever moet deze gegevens opnemen in zijn administratie (art. 50b, tweede en derde lid, en 50c, eerste lid, OSV jo. art. 1 Besluit melding bedrijfsver­eniging, Stcrt. 1989, 107). Overtreding is strafrechtelijk gesanctioneerd (art. 52 en 52a OSV). Er ontbreekt echter een bepaling over de wijze waarop de werknemer aan deze identificatieplicht jegens de werkgever moet voldoen. Dit vergroot onnodig het risico dat bewust of onbewust verkeerde identiteitsgegevens worden verstrekt. Door uitdrukkelijk aan te geven hoe de persoonsgegevens van de werknemer moeten worden gecontroleerd, wordt op relatief eenvoudige wijze een belangrijke waarborg geschapen voor de kwaliteit van de werkgeversadministratie en de daardoor gevoede verzekerdenadministratie. Voor een effectieve bestrijding van sociale-zekerheidsfraude zijn betrouwbare administraties van wezenlijke betekenis. Het wetsvoorstel verplicht daarom de werkgevers tot verificatie van de identiteitsgegevens van de werknemer aan de hand van een officieel identiteitsbewijs. Om de naleving van deze verplichting controleerbaar te maken, moet de werkgever aard en nummer van het getoonde document in zijn administratie vermelden (art. 50b, derde lid, OSV). Door bij zijn administratie een fotokopie te bewaren van het document waarmee de werknemer zich heeft geïdentifi­ceerd, zal de werkgever tegenover controleurs en opsporingsambtenaren op eenvoudige wijze kunnen aantonen dat hij aan zijn verificatieplicht heeft voldaan.

De verificatieplicht van de werkgever dient ook te gelden ten aanzien van de werknemers die bij de inwerkingtreding van de betrokken bepaling al bij de werkgever in dienst zijn. Om de werklastgevolgen hiervan voor de werknemers te beperken, voorziet het wetsvoorstel in de mogelijkheid een overgangstermijn te laten gelden, tijdens welke termijn de werknemer verplicht is zich bij de (personeelsdienst van de) werkgever te melden om deze in staat te stellen aan zijn verificatieplicht te voldoen.

parallelle voorziening in de Wet op de loonbelasting 1964
Ook voor de loonbelastingadministratie is de werkgever nu al verplicht aan de werknemer bepaalde gegevens en het Sofi-nummer te vragen en in zijn administratie te verwerken. Een verificatieplicht zal ook aan de kwaliteit van de loonbelastingadministratie kunnen bijdragen. Om die reden bevat het wetsvoorstel naar analogie van de hiervoor genoemde wijziging van de Organisatiewet Sociale Verzekering ook een wijziging van de Wet op de loonbelasting 1964 (Stb. 1990, 104), die de werkgever ertoe verplicht de identiteit van de werknemer vast te stellen aan de hand van een toegelaten identiteitsbewijs en daarvan aantekening te houden in de loonboekhouding. Op de werknemer wordt een comple­mentaire verplichting gelegd om deze gegevens te verstrekken. Op deze wijze wordt tevens bereikt dat de eenheid van inrichting van werkgevers­administraties voor fiscale en sociale doeleinden gehandhaafd blijft.

identificatie jegens de uitvoeringsorganen
Naast de eerdergenoemde informatieplicht ten behoeve van het vullen van de verzekerdenadministraties, kent de sociale-zekerheidswetgeving van oudsher een algemene inlichtingenplicht jegens de uitvoeringsor­ganen. Het huidige artikel 50a, eerste lid, OSV verplicht een ieder aan deze instanties alle gegevens te verstrekken die van belang zijn voor de uitvoering van de betrokken wetten. De bepaling impliceert een verplichting tot het opgeven van de identiteit. Maar ook hier is niet aangegeven hoe de juistheid van de verstrekte persoonsgegevens moet worden aangetoond. Concretisering van deze verplichting zal de effecti­viteit van de controle kunnen verbeteren. Het wetsvoorstel breidt daartoe het artikel uit met een bepaling die verplicht tot identificatie met behulp van een aangewezen identiteitsbewijs (art. 50a, vierde lid, OSV). Om deze identificatieplicht ten opzichte van de uitvoeringsinstanties effectief te laten zijn, is bepaald dat het identiteitsbewijs terstond ter inzage moet worden verstrekt. De bestaande sanctiebepaling ten aanzien van de verplichting van de werknemer om mee te werken aan controle door de uitvoeringsin­stanties, is ook op deze verplichting van toepassing (art. 52 OSV). Die sanctiebepaling kan echter uitsluitend worden geëffectueerd door de werknemer die weigert zich te identificeren, aan de reguliere politie over te dragen. Die moet hem dan voor het nemen van verdere maatregelen meenemen naar een politiebureau. In de situaties waarin door bijv. capaciteitsproblemen bij de reguliere politie deze procedure niet kan worden gevolgd, zou de identificatieplicht van de werknemer tegenover de uitvoeringsinstanties onvoldoende gesanctioneerd kunnen blijken. Daarom legt het wetsvoorstel op de werkgever een verplichting om maatregelen te treffen die naleving van de identificatieplicht door de werknemer bevorderen (art. 50b, vierde lid, OSV). Als een mogelijkheid om aan deze zorgplicht te voldoen zou de werkgever de werknemers al dan niet steeksproefgewijs bij het betreden van de arbeidsplaats door bijv. de beveiligingsfunctionarissen van het bedrijf op het bezit van een identiteitsbewijs kunnen laten controleren. In een circulaire aan de werknemers kan hij dan wijzen op hun verplichting om tijdens de werkuren een identiteitsbewijs onder handbereik te houden. In die circu­laire kan ook worden aangegeven dat regelmatig op het bezit van een identiteitsbewijs zal worden gecontroleerd. Als het bedrijf een perso­neelsblad heeft, kan daarin van een en ander mededeling worden gedaan. Op deze wijze wordt bewerkstelligd dat de werknemer op de werkplek een identiteitsbewijs bij de hand heeft. Het gaat hier om een verplichting die algemeen, dat wil zeggen in alle sectoren van het bedrijfsleven, geldt. Onjuist is immers de veronderstelling dat zwart-werken slechts in een paar bedrijfstakken voorkomt.

Overwogen is of niet zou kunnen worden volstaan met een verplichting tot identificatie bij indiensttreding. Men kan zich immers afvragen of het voor de bestrijding van fraude en illegale arbeid wel noodzakelijk is om iedereen die werkt, op deze wijze feitelijk ertoe te verplichten op de werkplek een identiteitsbewijs bij de hand te houden met het oog op controles die in de praktijk vooral gericht zullen zijn op situaties waarin de kans op het aantreffen van zwartwerkers het grootst is. Alles in aanmerking genomen, blijf ik van mening dat met de voorgestelde identi­ficatieplicht bij indiensttreding niet kan worden volstaan. De uitvoerings­organen van de sociale zekerheid zullen immers niet op voorhand mogen uitgaan van een volledig geactualiseerde werkgeversadministratie. Ook de aanwezigheid van fotokopieen van het document met pasfoto dat de werknemer indertijd bij indiensttreding heeft overgelegd, biedt niet zonder meer een sluitend controle-instrument. Bovendien bevindt in veel sectoren (bouw, haven, enz.) de administratie van de werkgever zich op een andere plaats dan de te controleren personen. Naast de mogelijkheid om via de werkgeversadministratie controle uit te oefenen, moeten de uitvoeringsorganen daarom ook kunnen beschikken over de bevoegdheid om rechtstreeks van degenen die zij moeten controleren, de identiteit vast te stellen. Deze identiteitsvaststelling kan dan weer aanleiding zijn om de werkgeversadministratie aan een nader onderzoek te onder­werpen. Volgens het voorgestelde artikel 50a, vierde lid, 0SV zijn de uitvoeringsorganen bevoegd te vragen naar een document waaruit ook de nationaliteit blijkt. Naar mijn mening behoeft dit echter niet te betekenen dat het rijbewijs bij de controle geen enkele rol zou kunnen spelen. Bij een controle op basis van de werkgeversadministratie kunnen immers ook andere aanwijzingen omtrent de identiteit van de aanwezige personen (zoals een rijbewijs) voor de controleur voldoende zijn om ontstane twijfel weg te nemen. Hij komt dan niet meer toe aan het uitoe­fenen van de bevoegdheid tot identiteitsvaststelling aan de hand van de documenten, bedoeld in artikel 1 van het wetsvoorstel.

parallelle voorziening in de Wet op de Sociale Verzekeringsbank
De SVR vraagt zich in zijn advies af waarom aan de organen en personen, genoemd in artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Sociale Verzekeringsbank (Stb. 1968, 1 58) niet dezelfde bevoegdheid is gegeven als aan de uitvoeringsorganen. Dit onderscheid in het oorspronkelijke wetsvoorstel is inderdaad niet goed te motiveren. Aan artikel 1 9 is daarom een bepaling toegevoegd naar analogie van het voorgestelde artikel 50a, vierde lid, 0SV. De verplichting valt onder de bestaande strafbepaling in artikel 79 WSVB.

parallelle voorziening in de belastingwetgeving
Aansluitend bij de regelingen die in de sfeer van de sociale verzeke­ringen zijn opgenomen, wordt voorgesteld vergelijkbare verplichtingen jegens de Belastingdienst op te nemen. Dit betreft in de eerste plaats de verplichting van de werknemer zich desgevraagd met behulp van een aangewezen identiteitsbewijs tegenover de belastingdienst te identifi­ceren (art. 47b, eerste lid, Algemene wet inzake rijksbelastingen). Bij de identificatieverplichtingen die zijn opgenomen in het kader van de sociale verzekeringen, past ook de verplichting tot identificatie met een aange­wezen identiteitsbewijs bij de aanvraag om toekenning van een sociaal-fiscaal nummer (art. 47b, tweede lid, AWR). Een dergelijke verplichting is mede nodig voor een deugdelijk functioneren van het systeem van nummeridentificatie bij de sociale verzekeringen. De bestaande sanctiebepaling van artikel 68 AWR is op deze verplichtingen van toepassing.

Naast het vorenstaande zou een aangescherpte identificatieplicht ook kunnen worden overwogen in andere gevallen waarin vaststelling van de identiteit ten behoeve van de belastingheffing van belang kan zijn. Daarbij ware te denken aan de inschrijving van een ondernemer voor de omzetbelasting en aan de opsporing van de werkelijke bestuurder in verband met de Wet Bestuurdersaansprakelijkheid. In het huidige stadium geeft de Staatssecretaris van Financiën er echter de voorkeur aan eerst ervaring op te doen met de thans voorgestelde regeling, alvorens ter zake tot een nadere afweging te komen.

adviezen
Blijkens zijn advies kan de SVR zich vinden in de voorgestelde verifica­tieplicht van de werkgever. Met de voorstellen van de Raad ten aanzien van de formulering en de plaats van de desbetreffende bepalingen is rekening gehouden. Tevens is conform het advies in het wetsvoorstel geëxpliciteerd dat tegenover de verplichting van de werkgever een corresponderende verplichting van de werknemer staat om aan de werkgever een identiteitsbewijs over te leggen (art. 50e, tweede lid, OSV). De Registratiekamer signaleert terecht dat het wetsvoorstel hier een inhaalslag impliceert. De verplichting, bedoeld in het voorgestelde artikel 50b, derde lid, OSV is in algemene zin geformuleerd en betreft in verband met het duurkarakter van de arbeidsovereenkomst ook de reeds in dienst zijnde werknemers. De CTW vraagt zich af of de verificatieplicht van de werknemer niet ergens anders had moeten worden geregeld. Aangezien het primaire doel van deze verificatieverplichting is vergroting van de betrouwbaarheid van de verzekerdenadministraties, is gekozen voor regeling in de Organisatiewet Sociale Verzekering.

De SVR kan ook instemmen met een identificatieplicht jegens de uitvoeringsorganen. De Raad ziet deze plicht als een middel bij de controle van sociale zekerheidsfraude. Tegen de aanvullende sanctio­nering via de werkgever, zoals vorm gegeven in het oorspronkelijke wetsvoorstel, zijn echter ernstige bedenkingen geuit door zowel de SVR als de CTW. Volgens de Raad druist de bepaling in tegen het beginsel dat men alleen strafrechtelijk aansprakelijk kan worden gesteld voor zijn eigen verwijtbaar handelen of nalaten. Ook de CTW spreekt de vrees uit dat deze bepaling in tal van situaties het beoogde effect zal missen, omdat de werkgever niets te verwijten valt. Naar aanleiding van deze kritiek is de bepaling aangepast, echter zonder de strekking daarvan aan te tasten: van de werkgever mag worden gevergd dat hij doet wat redelijkerwijs in zijn vermogen ligt om te bevorderen dat de werknemer aan zijn verplichtingen jegens de uitvoeringsorganen voldoet.

9.3.Illegale tewerkstelling

De Wet arbeid buitenlandse werknemers (Stb. 1978, 737) verbiedt werkgevers om zonder vergunning vreemdelingen in de zin van die wet te laten werken. Met de controle op de naleving van deze wet is de Dienst Inspectie Arbeidsverhoudingen (DIA) belast. Deze dienst kan daartoe «van een werkgever en een vreemdeling» de inlichtingen verlangen die hij voor zijn taakuitoefening nodig heeft. Voorts kan hij onder dezelfde beperking inzage vorderen van bescheiden, hetgeen een identificatie­plicht impliceert (art. 22, tweede lid, WABW). In de praktijk blijkt deze regeling niet toereikend voor een adequaat optreden ter bestrijding van illegale tewerkstelling. Enerzijds is het zonder informatie vooraf over iemands nationaliteit niet goed mogelijk vast te stellen of hij vreemdeling is. Anderzijds bestaat er behoefte aan explicitering van de bevoegdheid om inzage te vorderen van bescheiden, in die zin dat daaronder zijn begrepen documenten waaruit de identiteit en de nationaliteit van de betrokkene blijken.

Het wetsvoorstel neemt beide bezwaren weg. In de gewijzigde bevoegdheidsregeling geldt de inlichtingenplicht voor een ieder die zich in een situatie bevindt waarin de DIA tot controle bevoegd is. Daarnaast worden onder «bescheiden» uitdrukkelijk begrepen de documenten die in artikel 1 van het wetsvoorstel worden aangewezen en waaruit in alle gevallen de identiteit en nationaliteit kunnen worden opgemaakt. Door deze aanpassingen wordt buiten twijfel gesteld dat de DIA op de werkplek de daar aanwezigen mag vragen naar de gegevens die zij voor de controle op illegale arbeid nodig heeft. De WABW voorziet niet in een ophouding op een plaats voor verhoor voor identiteitsvaststelling. De DIA-ambtenaren kunnen zich bij een controle echter laten vergezellen van politieambtenaren die op grond van de Vreemdelingenwet met het toezicht op vreemdelingen zijn belast. In de praktijk plegen controles gezamenlijk te worden gehouden, zodat ook bij een DIA-controle kan worden beschikt over de bevoegdheden die de Vreemdelingenwet biedt.

9.4.Notariële akten

Bepaalde rechtshandelingen kunnen alleen rechtsgeldig worden verricht bij notariële akte. Belangrijke categorieën vormen de rechtsharv delingen betreffende rechtspersonen (o.a. oprichting en statutenwijziging N.V. en BV.) en die betreffende registergoederen. Men moet erop kunnen vertrouwen dat in de akte de juiste personalia worden vermeld. De Wet op het notarisambt (Stb. 1842, 20) bepaalt daartoe dat de partijen aan de notaris bekend moeten zijn of door twee getuigen bekend moeten worden gemaakt (art. 25). Deze bepaling is verouderd. Naar huidige opvatting moet de notaris de juistheid van de persoonsgegevens verifiëren aan de hand van een betrouwbaar identiteitsbewijs (vgl. ook HR 21juni1985, NJ 1986, 259 en de conclusie van AG Biegman-­Hartogh, onderdelen 4-6). Het wetsvoorstel past artikel 25 in deze zin aan. De notaris moet de identiteit van de personen die voor hem verschijnen, op juistheid controleren aan de hand van een officieel identi­teitsbewijs en de aard en het nummer daarvan opnemen aan het slot van de akte.

Omdat voor deze controle de nationaliteit niet van wezenlijke betekenis is. wordt ook het rijbewijs toegelaten. Volgens de Koninklijke Notariële Broederschap is echter het rijbewijs voor de notariële praktijk een minder geschikt identiteitsbewijs. In haar commentaar noemt de Broederschap onder andere het bezwaar dat het rijbewijs de geboortedatum en de verdere voornamen van degenen die meer dan één voornaam hebben, niet voluit vermeldt. Dit bezwaar afwegend tegen het voordeel van lastenbeperking voor de burger bij aanwijzing van een document dat velen gewend zijn bij zich te dragen, geef ik er de voorkeur aan ook het rijbewijs toe te laten als een document waarmee personen die voor de notaris verschijnen, zich kunnen identificeren. Overeenkomstig het advies van de Broederschap is verduidelijkt dat kan worden volstaan met vermelding van het soort identificatiedocument en het nummer aan het slot van de akte.

9.5.Zwartrjden

rapport bestrijding zwartrjden
Ter bestrijding van het zwartrijden in het openbaar vervoer hebben mijn ambtgenoot van Verkeer en Waterstaat en ik op 17 mei 1991 aan de Tweede Kamer een rapport aangeboden met een reeks van aanbeve­lingen voor de aanpak van dit probleem (21 823, nr. 9). Tijdens het mondeling overleg van 6 juni 1991 heeft de Kamer in grote lijnen ingestemd met de conclusies van het rapport. Een van de voorstellen betreft de invoering van een identificatieplicht in het openbaar vervoer (hfdst. 52). Dit voorstel wordt in het voorliggende wetsvoorstel overge­nomen, tezamen met een verbetering van de strafrechtelijke systematiek. De mogelijkheid van het gebruik van een identificatieplicht ter bestrijding van het zwartrijden in het openbaar vervoer wordt met zoveel woorden genoemd in de adviezen van de RAP en het VNG.

preventie
De invoering van een identificatieplicht ter bestrijding van het zwartrijden dient ter versterking van het sluitstuk van de handhaving (civiel-, administratief- of strafrechtelijk). Voorop staat een goede preventie. Hieraan wordt veel aandacht besteed. De openbaar-vervoerbe­drijven hebben op onderdelen van hun vervoersysteem (standaardbus en gelede bus) opnieuw het gesloten instapregime ingevoerd en daardoor een opmerkelijke daling van het zwart- en grijsrijden bewerkstelligd. Bij tram en metro zijn aan preventie via tourniquets, gesloten instapregimes of conducteurs hoge kosten verbonden. Daarom wordt daar getracht ook met andere middelen, zoals verscherpte controle, de handhaving te verbeteren. Bij de invoering van gesloten instapsystemen zal prioriteit worden gegeven aan openbaar~vervoerbedrijvefl die te kampen hebben met een hoog percentage zwartrijders of met grote problemen wegens agressie in het openbaar vervoer. In dit kader heeft het Gemeentelijk Vervoerbedrijf van Amsterdam een plan ingediend voor een gesloten-instapregime bij de metro. Dit bedrijf heeft sedert begin 1991 ook de conducteur op tramlijn 4 ingevoerd, een experiment dat wordt uitgebreid tot andere lijnen, zoals zeer onlangs tot lijn 13. Voor 1992 is over diverse experimenten ter bestrijding van deze agressie inmiddels een principe overeenstemming bereikt. De plannen van de vervoerbe­drijven voor de volgende jaren worden momenteel nader uitgewerkt. De verwachting is daarover voor het einde van dit jaar een beslissing kan worden genomen.

identificatieplicht voor zwartrijders
Voor verbetering van zowel de civiel- als de strafrechtelijke handhaving is een voorwaarde dat aan de hand van een betrouwbaar identiteits­bewijs kan worden vastgesteld of de zwartrijder inderdaad degene is die hij zegt te zijn. Het voorliggende wetsvoorstel legt een rechtstreekse verplichting op de zwartrijder om met bepaalde documenten zijn identiteit te bewijzen (art. 84a van de Wet personenvervoer; Stb. 1987, 175). Hierdoor wordt voor deze specifieke categorie van verdachten duidelijk in de wet aangegeven hoe zij aan de verplichting tot identificatie hebben te voldoen. Omdat voor de controle op zwartrijden de nationa­liteit niet een relevant gegeven is, wordt ook het rijbewijs als identiteits­bewijs toegelaten Het voorstel in het eerdergenoemde rapport (bijlage 6) om ook nog andere documenten toe te laten, is niet gevolgd, omdat dit in strijd zou komen met het uitgangspunt van het wetsvoorstel om uitsluitend goed beveiligde documenten toe te laten. Niet-nakoming van de identificatieplicht door de zwartrijder geldt als een omstandigheid die de straf gesteld op het zwartrijden, verhoogt (art. 92, tweede lid, Wp). De niet-nakorning van de identificatieplicht is dus geen zelfstandig strafbaar feit, maar een strafverhogend aspect van het grondfeit zwartrijden (het gebruik maken van het openbaar vervoer zonder geldig vervoerbewijs dan wel het niet desgevraagd tonen of overhandigen van een dergelijk vervoerbewijs aan een controleur of opsporingsambtenaar; art. 30, eerste lid, jo. art. 92, eerste lid, Wp). Bij niet-naleving van de identificatieplicht door de zwartrijder blijft dus sprake van één overtreding. Strafverhoging is gerechtvaardigd, omdat een verdachte die geen identiteitsbewijs kan of wil laten zien, moet worden aangehouden en naar het politiebureau moet worden overge­bracht om zijn identiteit op andere wijze vast te stellen. Overigens zal, zoals iedere verdachte, ook de zwartrijder kunnen worden onderworpen aan de identificatiemaatregelen die zijn voorzien in het wetsvoorstel over de anonieme verdachte (19 757). De nu voorgestelde identificatieplicht voegt hieraan dus de verplichting toe om een bepaald identiteitsbewijs te tonen.

handhavingsmogelijkheden
Bij het gebruik van vervoerdiensten ligt handhaving via het civiele recht voor de hand. Deze valt te baseren op de vervoerovereenkomst die tussen de vervoerder en de reiziger tot stand komt, zodra de reiziger gebruik maakt van de diensten van de vervoerder. De vervoerder doet een openbaar aanbod dat door de enkele aanvaarding van de reiziger leidt tot een vervoerovereenkomst en deswege tot een (privaatrechte­lijke) vervoerplicht van de vervoerder en een plicht van de reiziger tot tariefbetaling (toelichting op art. 1 Wp; kamerstukken II 1984/85, 18985, nrs. 1-3, blz. 67). In de overeenkomst kan via de algemene voorwaarden een boeteclausule worden opgenomen.

Daarnaast is er de regeling in art. 34, tweede lid, Wp jo. art. 57 van het Besluit personenvervoer op grond waarvan een zwartrijder op vordering van de vervoerder een bedrag verschuldigd is, dat hij tezamen met de vervoerprijs terstond moet betalen. Er is ook voorzien in de mogelijkheid van latere betaling van deze bedragen (vervoerprijs plus verhoging). In dat geval kan het bedrag verder worden verhoogd met administratiekosten (art. 57, vierde en vijfde lid, Bp). Het resultaat is daardoor vergelijkbaar met de uitkomst van de benadering waarbij de reiziger bij niet-betaling van de vervoerprijs op grond van de vervoerover­eenkomst een boete verschuldigd is.

Ten slotte voorziet artikel 92, eerste lid, Wp in de mogelijkheid van een strafrechtelijke aanpak. Volgens artikel 57, zesde lid, BP vervalt het recht van strafvervolging, zodra de reiziger aan het bepaalde in de voorgaande leden van dat artikel voldoet. Het voorgestelde artikel 92a Wp geeft aan deze bepaling een uitdrukkelijke wettelijke basis.

9.6.Voetbalvandalisme

huidige situatie
Veel problemen in verband met voetbalwedstrijden doen zich voor tijdens de heen- en terugreis van de supporters van de uitspelende club. Om het reizen van supporters naar een risicowedstrijd en de confrontatie met supporters van de tegenpartij zoveel mogelijk tegen te gaan, is door het toenmalige Landelijk Overleg Voetbalvandalisme (LOV) aanbevolen om personen uit te sluiten van stadionbezoek door middel van een toegangscontrole met behulp van een voetbalpas. Deze zg. pasjesre­geling mislukte omdat zij onvoldoende werd gedragen door de voetbal­wereld zelf. Sedertdien zijn door enige betaald-voetbalorganisaties nieuwe initiatieven ontwikkeld. Het gaat daarbij om de uitgifte van seizoenkaarten en clubkaarten die geschikt zijn voor elektronische controle. Deze kaarten hebben nu nog overwegend het karakter van serviceverlening, maar zij zijn ook bruikbaar voor controle op de toegang.

In verband met deze initiatieven is in de voortgangsrapportage over het gevoerde rijksoverheidsbeleid inzake de bestrijding van het voetbalvan­dalisme het standpunt ingenomen dat de behoefte aan een identificatie-plicht in belangrijke mate wordt bepaald door de mogelijkheden die binnen de voetbalsector zelf worden gevonden voor een adequaat toezicht op binnenkomende toeschouwers (Kamerstukken II 1990/91, 20 326, nr. 8).

identificatieplicht in verband met voetbalwedstrijden
Het voetbalvandalisme wordt in het regeerakkoord 1989 uitdrukkelijk genoemd als een situatie waarvoor de invoering van een identificatie-plicht moet worden overwogen. Al eerder, in 1985, kwam in het kader van de Raad van Europa de Europese Overeenkomst inzake gewelddadig­heden door en wangedrag van toeschouwers rond sportevenementen en in het bijzonder rond voetbalwedstrijden, tot stand (Trb. 1985, 133). Daarin verklaren de lidstaten ernaar te streven de identiteitsvaststelling te verzekeren van toeschouwers die geweld plegen of zich te buiten gaan aan ander strafbaar gedrag (art 5). De in het wetsvoorstel opgenomen identificatieplicht is zo vorm gegeven dat deze de eigen maatregelen van de betaald-voetbalwereld en het beleid van de gemeentebesturen niet doorkruist, maar daaraan juist een goede ondersteuning biedt.

Uitgangspunt van de regeling is dat een identificatieplicht steeds zal gelden bij voetbalwedstrijden waaraan wordt deelgenomen door een club uit het betaalde voetbal of door een vertegenwoordigend voetbalelftal (uitkomend bij bijv. interlands). De alternatieve aanpak van een algemene identificatieplicht bij alle wedstrijden is niet gevolgd, omdat het verschijnsel voetbalvandalisme zich voornamelijk voordoet binnen de sector van het betaalde voetbal. Verder knoopt de regeling niet aan bij de hoedanigheid van verdachte, zoals dat wel het geval is bij de identifï­catieplicht voor zwartrijders. Om als verdachte te kunnen worden aange­merkt moet zijn voldaan aan de eis dat uit feiten of omstandigheden een redelijk vermoeden van schuld aan enig strafbaar feit voortvloeit (art. 27 Sv.). Bij het zwartrijden wordt in het algemeen reeds aan deze eis voldaan als de betrokkene geen geldig vervoerbewijs kan laten zien. Rondom voetbalwedstrijden is de hoedanigheid van verdachte minder goed bruikbaar om daarvan de bevoegdheid van de opsporingsamb­tenaar (politieambtenaar, spoorwegpolitie) tot het vragen van een identi­teitsbewijs afhankelijk te stellen. Een identificatieplicht zou dan immers uitsluitend bestaan in de gevallen waarin de opsporingsambtenaar de betrokkene mag aanmerken als verdachte van een strafbaar feit. Om die reden is de identificatieplicht gekoppeld aan de taakvervulling in verband met zowel de opsporing van strafbare feiten als de handhaving van de openbare orde. Dit biedt de mogelijkheid om, naast de situaties waarin sprake is van verdenking van een strafbaar feit, ook bij verstoring van de openbare orde of bij ernstige vrees voor het ontstaan daarvan de betrok­kenen naar hun personalia te vragen.

Voor de voetbalwedstrijd kan de voorgestelde identificatieplicht nuttig zijn, omdat daardoor iedere bezoeker van een voetbalwedstrijd van 1 2 jaar en ouder (art. 77a Sr.) de beschikking zal moeten hebben over een officieel identificatiemiddel. De stadiondirecties kunnen bij die wettelijke verplichting aansluiten door in hun privaatrechtelijke toegangsvoor­waarden de bepaling op te nemen dat de bezoeker naast een geldig toegangsbewijs ook een officieel identiteitsbewijs moet kunnen laten zien.

9.7.Binnenlands vreemdelingentoezicht

advies Commissie-Zeeva/king
De huidige wettelijke grondslag voor het uitoefenen van binnenlands vreemdelingentoezicht door personen staande te houden en naar hun verblijfspapieren te vragen, is opgenomen in artikel 1 9, eerste lid, van de Vreemdelingenwet (Stb. 1965, 40). Volgens deze bepaling bestaat de bevoegdheid uitsluitend ten aanzien van personen die als een «vermoe­delijke vreemdeling» kunnen worden beschouwd. Aan dit bevoegdheids­criterium kleeft het ernstige nadeel dat het als het ware noopt tot een selectie op huidskleur, spraak of andere etnische kenmerken en dat kan er weer gemakkelijk toe leiden dat vreemdelingentoezicht op discrimine­rende wijze óf in het geheel niet wordt uitgeoefend (Aalberts, Opera­tioneel vreemdelingentoezicht nu en in de toekomst, Migrantenrecht jrg. 6, nr. 1, blz. 3-7). Om deze reden wordt in het op 18maart1991 uitge­brachte advies van de Commissie Binnenlands Vreemdelingentoezicht (Cie-Zeevalking) bepleit de uitvoerbaarheid van de Vreemdelingenwet op dit punt te verbeteren door het criterium ((vermoeden van vreemdelingschap» te vervangen door de eis dat de controle nodig is voor de vervulling van de taak van de politie bij de uitoefening van vreemdelin­gentoezicht

wijziging Vreemdelingen wet
Het wetsvoorstel volgt het advies van de Cie-Zeevalking voor wat betreft deze definiëring van de bevoegdheidsbasis. Niet gevolgd is het voorstel om degene die wordt staande gehouden in verband met de uitoefening van vreemdelingentoezicht, te verplichten een document te tonen. Weliswaar heeft een dergelijke verplichting het voordeel dat het zowel voor de burger als voor degenen die zijn belast met de uitvoering van toezicht, duidelijk is welke documenten voor dit controledoel geschikt zijn. Anderzijds zou daardoor de huidige identificatieplicht voor uitsluitend vreemdelingen worden uitgebreid tot alle Nederlanders. Dit zou in strijd kunnen komen met het uitgangspunt van het regeerakkoord dat geen algemene identificatieplicht wordt overwogen. Wel bepaalt artikel 19, eerste lid, Vw. in de nieuwe opzet met zoveel worden dat ten aanzien van degene die zegt dat hij Nederlander is, maar dat niet kan aantonen, de bijzondere bevoegdheden van de Vreemdelingenwet kunnen worden gebruikt om de identiteit op andere wijze vast te stellen (ophouden voor verhoor gedurende zes uur, onderzoek aan kleding en bagage). actief operationeel toezicht
De totstandkoming van een voor de praktijk beter hanteerbare bevoegdheidsregeling doet vervolgens de vraag rijzen in welke gevallen van die bevoegdheid gebruik zal mogen worden gemaakt. Daarbij geldt uiteraard als randvoorwaarde dat de uitoefening van binnenlands vreem­delingentoezicht evenredig dient te zijn aan het daarmee te dienen doel. Ter waarborging van een taakuitoefening die voldoet aan deze randvoor­waarde, zullen in de uitvoeringsvoorschriften strakke grenzen worden getrokken waarbinnen het vreemdelingentoezicht zich zal mogen afspelen. Daarbij zal worden aangesloten bij de aanbevelingen van de beleidsadviesgroep Vreemdelingenzaken van het Coördinerend Politie-beraad, die door de Cie-Zeevalking in haar rapport zijn overgenomen Als situaties waarin de uitoefening van toezicht proportioneel is, worden o.a. genoemd verstoring van de openbare orde, veroorzaking van overlast en de gevallen waarin de politie beschikt over gegronde aanwijzingen omtrent illigaal verblijf (rapport, hfdst. VIII, par. 16). Ik streef ernaar om met het oog op de behandeling van het voorliggende wetsvoorstel de aanpassing van de op de artikelen 1 7 t/m 20 Vw. gebaseerde uitvoe­ringsvoorschriften in de Vreemdelingencirculaire 1 982 (hoofdstuk A5, Toezicht) tijdig in concept aan de Kamer te kunnen voorleggen.

sanctionering
De naleving van de verplichting in artikel 19 Vw. om desgevraagd personalia, nationaliteit en verblijfsstatus op te geven, is voldoende verzekerd door de eveneens in dat artikel opgenomen bijzondere bevoegdheden voor de politie om op andere wijze de identiteit van de betrokkene te achterhalen. In het wetsvoorstel is daarom de afzonderlijk strafbaar gestelde draagplicht voor uitsluitend vreemdelingen geschrapt (art. 1 7, eerste lid, jo. art. 44, eerste lid, Vw.). Van een expliciete draag-plicht met een afzonderlijke strafsanctie is naast een adequaat te effec­tueren verplichting tot het noemen van de naam en andere gegevens, geen winst meer te verwachten. Daarbij komt dat de bestaande regeling van de draagplicht jaarlijks aanzienlijke aantallen strafzaken tot gevolg heeft. Deze vergroten wel de werklast binnen de strafrechtsketen, maar blijken niet effectief te zijn in die zin dat zij resulteren in een bredere naleving van de verplichting tot het bij zich dragen van een document.

adviezen
Het CPB stelt in zijn commentaar dat de in het concept-wetsvoorstel voorgestelde wijzigingen van de Vreemdelingenwet niet leiden tot een verruiming van de controlebevoegdheden van de politie en daarom geen tastbare gevolgen zullen hebben voor de dagelijkse politiepraktijk. Ten opzichte van de bestaande situatie (strafrechtelijk gesanctioneerde draagplicht voor vreemdelingen) is volgens het commentaar zelfs sprake van een beperking van de bevoegdheden. De nadelen van de afzonderlijk strafrechtelijk gesanctioneerde draagplicht zijn hiervoor genoemd. Voorts valt op te merken dat met de aanpassing van artikel 19 Vw. niet een verruiming van de bevoegdheid wordt beoogd, maar een verbetering van de omschrijving van de bevoegdheid om deze voor de praktijk beter hanteerbaar te maken. In welke situaties van de geherdefinieerde toezichtbevoegdheid gebruik mag worden gemaakt, zal nauwkeurig in de uitvoeringsvoorschriften worden aangegeven.

De Coornhert-Liga, de CTW, het LBR en het NCJM vrezen dat ook de nieuwe bevoegdheidsregeling niet zal kunnen voorkomen dat bij controles juist personen met een allochtoon uiterlijk om een identiteits­bewijs zullen worden gevraagd. Naar mijn mening is voor deze vrees minder reden dan onder de huidige regeling Een non-discriminatoire behandeling is juist beter gewaarborgd, indien sprake is van een heldere regeling die de politie er niet langer toe noopt om aan te geven waarom zij meent dat iemand een «vermoedelijke vreemdeling» is en waarom zij iemand die zegt Nederlander te zijn, niet gelooft. In de nieuwe opzet wordt met zoveel woorden aangegeven dat ook personen met de Neder­landse nationaliteit verplicht zijn hun identiteit en nationaliteit bekend te maken.

De laatstgenoemde adviesinstanties zijn verder van oordeel dat de voorgestelde wijziging van de Vreemdelingenwet niet voldoet aan het proportionaliteitsvereiste en dat de inbreuk op de privacy door de verbe­tering van het vreemdelingentoezicht niet evenredig is aan het daarmee te dienen doel. Hiervoor is al aangegeven dat het voorstel tot verbetering van de bevoegdheidsregeling moet worden gezien in nauwe samenhang met de voorstellen van de Cie-Zeevalking voor concentratie van het operationeel vreemdelingentoezicht tot bepaalde aspecten. Het is uiteraard niet de bedoeling dat de betere uitvoerbaarheid van de wette­lijke regeling gebruikt gaat worden voor willekeurige en ongerichte controles. Dit zal ondubbelzinnig in de uitvoeringsvoorschriften worden vastgelegd.

ARTIKELEN

Artikel 1

De documenten waarover een vreemdeling dient te beschikken, worden aangewezen in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder a, Vreemdelingenwet jo. artikel 54 Vreemdelingenbesluit.

Artikel 13

Deze artikelen wijzigen in een aantal wetten de bepalingen op grond waarvan men naar zijn identiteit kan worden gevraagd. Daardoor zal deze identiteitsvaststelling, met uitzondering van de identificatie ten behoeve van het vreemdelingentoezicht, nog uitsluitend mogen plaatsvinden met behulp van de documenten die in het wetsvoorstel worden aangewezen. De bedoelde aanpassingen zijn alle besproken in het algemeen deel.

Artikel 14

Doel van deze overgangsrechtelijke bepaling is om de controle door de werkgever van de identiteit van werknemers die bij de invoering van de verificatieplicht al in dienst zijn, niet in één keer te laten plaatsvinden, maar te spreiden over een redelijke termijn. Te denken valt aan een termijn van een jaar. De werklastgevolgen van deze zg. inhaalslag voor de werkgevers worden hierdoor aanzienlijk beperkt. lngevolge het eerste lid geldt de verificatieplicht zoals deze in het wetsvoorstel is geformu­leerd, uitsluitend voor nieuwe werknemers. Het tweede lid bevat een specifieke delegatiebepaling op grond waarvan bij ministeriële regeling een overgangstermijn kan worden vastgesteld. Voor de werkgevers in hun hoedanigheid van inhoudingsplichtige zal de Staatssecretaris van Financiën een parallelle voorziening treffen op grond van artikel 33 van de Wet op de loonbelasting. Tijdens deze overgangstermijn rust op de werknemers de verplichting om zich met een toegelaten identiteitsbewijs volgens nader door de werkgever te geven aanwijzingen bij hun werkgever te melden, zodat deze ook aan zijn verificatieplicht ten aanzien van de bestaande werknemers kan voldoen. Het derde lid brengt de identificatieverplichting van de al in dienst zijnde werknemers onder de desbetreffende sanctiebepaling (art. 52) van de Organisatiewet Sociale Verzekering.

Artikel 15

Voordat de bepalingen die het gebruik van een officieel identiteits­bewijs voorschrijven, kunnen worden ingevoerd, moet eerst de nieuwe identiteitskaart verkrijgbaar worden gesteld en moeten degenen die deze kaart wensen aan te schaffen, voldoende de gelegenheid tot de aanschaffing daarvan hebben gekregen. Ook in het advies van de CTW wordt het belang van een toereikende overgangsperiode benadrukt. Bij de vaststelling van het tijdstip van inwerkingtreding van de wet zal worden rekening gehouden met de termijn die nodig is om in het bijzonder degenen die niet beschikken over een paspoort of rijbewijs, tijdig van een identiteitskaart te voorzien.

De Minister van Justitie, E. M. H. Hirsch Ballin