ADVIES inzake 'Het concept wetsvoorstel inzake uitbreiding van de identificatieplicht'
Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak

Inleiding

Bij brief van 10 december 2002 heeft de minister van Justitie de NVvR om advies verzocht over een concept-voorstel van wet d.d. 27 november 2002 inzake de uitbreiding van de identificatieplicht. Het advies is voorbereid door een werkgroep uit leden van de vereniging. Het advies beperkt zich in dit stadium tot een reactie op hoofdlijnen. Omdat de wetenschappelijke commissie tot de slotsom komt dat nadere bestudering van het onderwerp gewenst is behoudt de NVvR zich de mogelijkheid voor dit advies in een later stadium aan te vullen.

Inhoud voorstel

Het conceptvoorstel van wet houdt in dat de identificatieplicht, die thans voor een aantal situaties is vastgelegd in de Wet op de identificatieplicht, zal worden uitgebreid tot een algemene identificatieplicht. Volgens het conceptvoorstel zal art. 2 van de Wet op de identificatieplicht komen te luiden:

'Een ieder die de leeftijd van 12 jaar heeft bereikt, is verplicht op de eerste vordering van een ambtenaar als bedoeld in artikel 8a van de Politiewet, een identiteitsbewijs als bedoeld in artikel 1 ter inzage aan te bieden. Deze verplichting geldt ook indien het verzoek tot inzage wordt gedaan door een toezichthouder op grond van artikel 5:16 van de Algemene wet bestuursrecht.'

Het conceptvoorstel houdt verder in dat ook een geldig Nederlands rijbewijs als identificatiemiddel kan dienen. In een nieuw art. 447e WvSr zal een strafbepaling worden opgenomen met betrekking tot degene die niet terstond voldoet aan een vordering tot inzage. Verder worden de Politiewet en de Algemene wet bestuursrecht aangepast.

Voorgeschiedenis

De identificatieplicht is een onderwerp dat al geruime tijd in de belangstelling staat . Op 24 juni 1988 bracht de toenmalige minister van Justitie een Notitie identificatieplicht uit (Kamerstukken 20 612). Een verplichting voor burgers om zich desgevraagd te identificeren werd nodig geacht in het kader van de fraudebestrijding, de opsporing van strafbare feiten (anonieme verdachten) en de opheffing van de grenscontroles. De notitie heeft geleid tot een maatschappelijk en wetenschappelijk debat.

In 1992 is een voorstel voor een Wet op de identificatieplicht ingediend (Stb. 1993, 660; Kamerstukken 22 694). De regering zag destijds uitdrukkelijk af van een algemene verplichting tot identificatie. De Wet op de identificatieplicht verplicht burgers slechts in bepaalde situaties om zich te identificeren, zoals voetbalsupporters (vgl. art. 435f WvSr), werknemers en uitkeringsgerechtigden en zij die gebruik maken van financiële dienstverlening en burgers die bij de notaris verschijnen; daarnaast bestaat een identificatieplicht in het kader van het vreemdelingentoezicht. Ten aanzien van anonieme verdachten kunnen maatregelen worden getroffen ter vaststelling van hun identiteit: zie de bestaande art. 55b en 61a WvSv. In de Wegenverkeerswet was voor bestuurders reeds een toonplicht van het rijbewijs opgenomen.

Commentaar

Algemene opmerkingen

De NVvR is zich ervan bewust dat in de samenleving uiteenlopend wordt geoordeeld over het praktisch nut van een identificatieplicht en over de vraag, of dat nut opweegt tegen de nadelen van een identificatieplicht voor de burger. De NVvR wenst in dit overwegend politieke debat geen partij te kiezen, mede omdat de rechter te zijner tijd geroepen kan worden tot het geven van een oordeel over het resultaat van dat debat. Wel zijn er vanuit een juridische invalshoek opmerkingen te maken.

Art. 8 lid 1 EVRM beschermt het privé-leven. Het tweede lid van art. 8 staat een inmenging van het openbaar gezag in de uitoefening van dit recht toe, mits deze inmenging is voorzien bij de wet en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van een aantal in dat artikellid genoemde doeleinden. In een advies van mr. G.J. Wiarda, aangehaald in de eerdergenoemde Notitie identificatieplicht (op blz. 7-8), werd gesteld dat een algemene identificatieplicht voor een ieder die zich op de openbare weg bevindt moeilijk verenigbaar is met de aan het recht op privacy verbonden vrijheid van beweging tenzij blijkt van een (in de terminologie van het EHRM) pressing social need. Deze stelling heeft naar de mening van de NVvR nog actuele betekenis.

In het huidige conceptvoorstel van wet (het nieuwe art. 8a Politiewet) worden politieambtenaren bevoegd verklaard tot het vorderen van inzage in een identiteitsbewijs 'voor zover dat noodzakelijk is voor de uitoefening van de politietaak'. Volgens de conceptmemorie van toelichting (par. 4) is hierbij gedacht aan de handhaving van de openbare orde en aan de hulpverleningstaak van de politie. Als voorbeeld wordt aldaar genoemd het bij gelegenheid van dreigende wanordelijkheden vaststellen van de identiteit van de personen die daarbij aanwezig zijn.

Een zó algemene omschrijving lokt naar de mening van de NVvR in concrete gevallen discussie uit over de vraag of sprake is van een pressing social need. De in het conceptvoorstel gekozen formulering ('uitoefening van de politietaak') is ruimer dan het verdragsrechtelijke begrip pressing social need. Het is van belang dat de wetgever duidelijk maakt welke onderdelen van de politietaak hij op het oog heeft. Voor zover het niet mogelijk is de gevallen waarin identificatie mag worden gevorderd in de wet nauwkeuriger te omschrijven, beveelt de NVvR aan dat in ieder geval achteraf wordt vastgelegd voor welk doel de inzage is gevorderd. Zonder dat, zal de rechter in voorkomende geschillen niet goed in staat zijn te toetsen of de inmenging in het privé-leven aan het bepaalde in art. 8 lid 2 EVRM voldoet. Bovendien dwingt een motiveringsverplichting de politieambtenaar (resp. het toezichthoudende overheidsorgaan) zich rekenschap te geven van de noodzaak van een afweging of het beoogde doel de vordering tot identificeren wel rechtvaardigt.

Een voorzichtige opstelling ten aanzien van dit onderwerp behoeft niet per se voort te komen uit het benadrukken van het privacybelang. Ook de verenigbaarheid van de voorgestelde regeling met andere grondrechten dan art. 8 EVRM verdient de aandacht van de wetgever. Wanneer burgers gedwongen kunnen worden zich te legitimeren wanneer zij aanwezig zijn bij bepaalde evenementen of op bepaalde plaatsen, kan dit vooruitzicht hen ervan weerhouden gebruik te maken van de vrijheid van vergadering (art. 11 EVRM), de vrijheid van meningsuiting (art. 10 EVRM) of de vrijheid van godsdienstuitoefening (art. 9 EVRM). De inmenging van de overheid is groot indien, bijvoorbeeld, bij de uitgang van een kerk of van een verenigingsgebouw naar een identificatiebewijs wordt gevraagd. In dit verband wordt wel gesproken van het chilling effect van een identificatieplicht. De NVvR zou gaarne zien dat in de toelichting op het voorstel van wet aan dit vraagstuk aandacht wordt besteed.

Indien een algemene identificatieplicht  dus een plicht die verder gaat dan de reeds bestaande bijzondere identificatieverplichtingen - daadwerkelijk bijdraagt aan het voorkómen van strafbare feiten, met name geweldsdelicten door groepen anoniem blijvende personen, kan de bescherming van de rechten van andere personen met een zodanige identificatieplicht gediend zijn. Of een algemene identificatieplicht inderdaad hieraan bijdraagt, kan de NVvR bevestigen noch ontkennen. Het probleem is, dat er maar weinig bekend is over de effectiviteit. Dat bepaalde vormen van identificatieplichten (bijv. voor zwartrijders in de tram of voor personen die een sofi-nummer opgeven aan een werkgever e.d.) kunnen bijdragen aan het terugdringen van strafbare feiten lijkt wel duidelijk. Echter, de beantwoording van de vraag of een algemene identificatieplicht bijdraagt aan het terugdringen van strafbare feiten, en wel in die mate dat sprake is van een pressing social need, zou wetenschappelijk onderzoek en/of vergelijking met ervaringen in het buitenland vergen. De NVvR stelt een nadere onderbouwing van de memorie van toelichting op dit punt voor. In het bijzonder valt op dat geen aandacht is besteed aan de reeds bestaande mogelijkheid om een strafvervolging tegen een verdachte n.n. in te stellen, bijv. bij vervolging van deelnemers aan rellen.

Leeftijdsgrens

Het voorstel wil de verplichting tot het tonen van een identiteitsbewijs laten ingaan bij de leeftijd van 12 jaar (dit houdt kennelijk verband met art. 77a WvSr). De NVvR vraagt zich af of het door de wetgever beoogde voordeel van een legitimatieplicht voor de leeftijdscategorie onder, bijvoorbeeld, 16 jaar wel opweegt tegen de praktische nadelen ervan (zoals het risico van kwijtraken van legitimatiebewijzen en het feit dat jeugdigen in deze leeftijdscategorie dikwijls wisselingen van uiterlijk doormaken, hetgeen leidt tot de noodzaak van spoedige vervanging van het legitimatiebewijs of tot een slechte herkenbaarheid van personen).

Meer specifiek vraagt de NVvR zich af of het beoogde voordeel van een legitimatieplicht voor 12-16 jarigen wel opweegt tegen de  ook volgens de conceptmemorie van toelichting (par. 6) - te verwachten toename van strafbare feiten die samenhangen met onrechtmatige verkrijging van identiteitsbewijzen. Jeugdige personen kunnen een gemakkelijk doelwit vormen voor het afpakken van paspoorten. Dit geldt temeer, nu voor deze leeftijdscategorie niet is voorzien in een apart identiteitsbewijs. Een intensivering van het toezicht op illegaal verblijf van vreemdelingen kan het voor criminelen lucratief maken om identiteitsbewijzen van (minderjarige) personen af te pakken en, na vervalsing, te verhandelen.

Uitvoering in de praktijk

In dit advies op hoofdlijnen volstaat de NVvR met een enkele opmerking over de uitvoering in de praktijk. De toelichting op het voorstel van wet geeft geen indicatie van het aantal te verwachten strafzaken wegens overtreding van de voorgestelde toonplicht. Afhankelijk van de wijze waarop de politie en de bestuurlijke toezichthouders gebruik gaan maken van de voorgestelde bevoegdheid, kan het om grote aantallen gaan. Het woord 'terstond' in onderdeel II.B (de strafbepaling) doet vermoeden dat het aanbod om een identiteitsbewijs thuis op te halen en achteraf te tonen niet voldoende is om strafbaarheid te voorkomen.

In dit stadium is nog niet duidelijk of door middel van richtlijnen een nadere invulling zal worden gegeven aan de situaties waarin door de politie gebruik mag worden gemaakt van de voorgestelde vorderingsbevoegdheid. Hetzelfde geldt voor het gebruik hiervan door de bestuurlijke toezichthouders. Onderdeel IV (de voorgestelde wijziging van art. 5:16 Awb) moet klaarblijkelijk worden gelezen in samenhang met het bestaande art. 5:13 Awb: 'Een toezichthouder maakt van zijn bevoegdheden slechts gebruik voor zover dat redelijkerwijs voor de vervulling van zijn taak nodig is.' Voor deze algemene formulering geldt hetzelfde als hiervoor is opgemerkt ten aanzien van het voorgestelde art. 8a Politiewet.

De uiteindelijke waardering van het voorstel tot uitbreiding van de identificatieplicht kan moeilijk los worden gezien van het antwoord op de vraag, wat de politieambtenaar resp. het toezichthoudend overheidsorgaan met de verkregen persoonsgegevens gaat doen. Thans wordt de verwerking van persoonsgegevens geregeld in de Wet bescherming persoonsgegevens en de Wet politieregisters. Wanneer deze wetten zouden worden gewijzigd teneinde een ruimere verwerking van persoonsgegevens mogelijk te maken, kan de waardering van het voorstel tot invoering van een algemene identificatieplicht anders uitvallen.

Samenvatting

De NVvR onthoudt zich van een oordeel over de politieke wenselijkheid van invoering van een algemene identificatieplicht. Vanuit een juridische invalshoek zijn over de voorgestelde wettelijke regeling de nodige opmerkingen te maken. De meer principiële opmerkingen hebben betrekking op de verenigbaarheid van het conceptvoorstel van wet met art. 8 EVRM en de gevolgen van een algemene identificatieplicht voor de uitoefening van andere grondrechten. De opmerkingen van praktische aard hebben betrekking op de invulling van het voorgestelde criterium en op de risico's wanneer, bijvoorbeeld, 12-jarigen worden verplicht steeds een identiteitsbewijs bij zich te dragen.

Den Haag, 20 februari 2003

Namens de wetenschappelijke commissie van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak,

F.F. Langemeijer
voorzitter.